Asas Dominus Litis dalam Peradilan TUN

I. Pendahuluan: Definisi Dominus Litis dan Relevansinya dengan Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN)

Dalam ranah ilmu hukum, dominus litis merupakan suatu asas fundamental yang berkaitan erat dengan pengendalian atau penguasaan suatu perkara hukum. Istilah ini, meskipun berasal dari tradisi hukum yang panjang, memiliki fleksibilitas makna dan penerapan yang dapat bervariasi secara signifikan tergantung pada konteks sistem hukum acara yang melingkupinya. Pemahaman mengenai siapa yang memegang kendali atas jalannya suatu proses peradilan—apakah itu pihak yang memulai gugatan, penuntut umum, atau bahkan hakim—menjadi krusial dalam memahami dinamika dan karakteristik masing-masing cabang peradilan, baik itu perdata, pidana, maupun tata usaha negara.

Tulisan ini bertujuan untuk melakukan kajian mendalam mengenai asas dominus litis secara spesifik dalam kerangka Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara (HAPTUN) di Indonesia. Fokus utama adalah untuk mengurai bagaimana asas ini dipahami dan diterapkan dalam konteks PTUN, yang seringkali menunjukkan perbedaan interpretasi dibandingkan dengan penerapannya dalam hukum acara pidana atau perdata. Laporan ini akan membahas definisi umum dominus litis, penerapannya yang khas di PTUN, identifikasi pihak yang memegang kendali perkara dalam konteks ini, hak dan kewajiban yang melekat, dasar hukum yang relevan dalam peraturan perundang-undangan Indonesia (khususnya Undang-Undang Peradilan Tata Usaha Negara), contoh penerapan praktis, serta batasan-batasan yang ada terhadap asas tersebut dalam praktik peradilan administrasi.

Meskipun secara umum dalam diskursus hukum, dominus litis seringkali merujuk pada pihak yang memiliki atau menguasai perkara, seperti penggugat dalam perkara perdata atau jaksa penuntut umum dalam perkara pidana, penerapannya dalam konteks Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) di Indonesia menunjukkan suatu kekhasan. Dalam HAPTUN, istilah dominus litis secara unik juga dilekatkan pada peran aktif hakim (asas keaktifan hakim) dalam memimpin persidangan dan mencari kebenaran materiil. Hal ini menciptakan suatu struktur kontrol ganda dalam proses persidangan PTUN, di mana penggugat menginisiasi dan dapat mengakhiri sengketa, sementara hakim secara aktif mengendalikan jalannya pemeriksaan untuk mencapai tujuan peradilan administrasi.

II. Konsep Umum Dominus Litis dalam Sistem Hukum

Secara etimologis, istilah dominus litis berasal dari Bahasa Latin, di mana dominus berarti "pemilik", "tuan", atau "penguasa", dan litis berarti "perkara" atau "sengketa". Dengan demikian, secara harfiah, dominus litis dapat diterjemahkan sebagai "pemilik perkara" atau "penguasa sengketa".  

Definisi umum yang diterima secara luas merujuk pada pihak yang secara substansial mengendalikan jalannya suatu proses perkara. Pihak ini adalah orang atau entitas yang memiliki kepentingan nyata (real interest) dalam putusan suatu kasus, sehingga ia akan terpengaruh secara langsung oleh hasil akhir perkara tersebut. Pihak inilah yang akan memperoleh manfaat jika putusan menguntungkan, atau menderita konsekuensi jika putusan merugikan. Dalam beberapa konteks, istilah lain seperti litis dominium juga digunakan untuk merujuk pada konsep yang sama. Esensinya, dominus litis adalah pihak yang memiliki otoritas utama dalam menentukan arah dan kelanjutan suatu perkara hukum.  

Dalam sistem hukum civil law yang dianut oleh banyak negara, termasuk Indonesia, peran dominus litis dalam hukum acara pidana secara dominan dipegang oleh Jaksa Penuntut Umum (JPU). Penempatan Jaksa sebagai pengendali perkara pidana ini berakar pada konsep ius puniendi, yaitu hak negara untuk menuntut dan menghukum individu yang melanggar hukum.  

Berbeda dengan hukum acara pidana, dalam hukum acara perdata, asas dominus litis umumnya dipahami merujuk pada Penggugat (plaintiff). Penggugat adalah pihak yang berinisiatif mengajukan gugatan ke pengadilan untuk menuntut haknya yang dianggap dilanggar oleh Tergugat. Sebagai inisiator, Penggugat memiliki kendali awal atas perkara, terutama dalam menentukan apa yang dituntut (petitum) dan dasar-dasar tuntutannya (posita).  

III. Dominus Litis dalam Konteks PTUN: Prinsip Keaktifan Hakim (Asas Keaktifan Hakim)

Salah satu kekhasan yang paling menonjol dalam Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara (HAPTUN) di Indonesia adalah interpretasi dan penerapan asas dominus litis. Berbeda dengan pemahaman umum di ranah perdata atau pidana, dalam diskursus HAPTUN, istilah dominus litis sangat sering digunakan untuk merujuk pada peran aktif yang diemban oleh hakim dalam proses persidangan. Fenomena ini dikenal luas sebagai asas keaktifan hakim. Penggunaan istilah dominus litis untuk menggambarkan keaktifan hakim ini merupakan karakteristik khusus PTUN yang membedakannya dari lingkungan peradilan lain di Indonesia.  

Pergeseran makna atau penekanan pada peran hakim sebagai dominus litis dalam PTUN bukanlah tanpa dasar. Terdapat beberapa rasionalisasi fundamental yang melatarbelakangi mengapa hakim dalam peradilan administrasi dituntut untuk berperan jauh lebih aktif dibandingkan hakim perdata:

1. Mengimbangi Kedudukan Para Pihak (Equality of Arms): Salah satu alasan utama adalah adanya ketidakseimbangan posisi yang inheren antara pihak Penggugat dan Tergugat dalam sengketa tata usaha negara. Penggugat umumnya adalah orang perorangan atau badan hukum perdata, sementara Tergugat adalah Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara (TUN) yang dalam menjalankan tugasnya dilekati dengan kekuasaan publik (exorbitante rechten), memiliki akses lebih besar terhadap informasi dan peraturan, serta sumber daya yang seringkali jauh melampaui Penggugat. Untuk mencegah ketidakadilan prosedural akibat ketimpangan ini, hakim perlu berperan aktif guna memastikan kedua belah pihak mendapatkan kesempatan yang setara dalam membela kepentingannya.  
2. Mencari Kebenaran Materiil (Materiele Waarheid): Tujuan utama PTUN bukanlah sekadar mencapai kebenaran formil, yaitu kebenaran yang didasarkan semata-mata pada apa yang didalilkan dan dibuktikan oleh para pihak. Lebih dari itu, PTUN bertujuan untuk menemukan kebenaran materiil, yakni kebenaran yang sesungguhnya mengenai fakta dan penerapan hukum dalam sengketa yang diperiksa. Untuk mencapai kebenaran substantif ini, hakim tidak bisa bersikap pasif menunggu, melainkan harus aktif menggali fakta, meminta klarifikasi, dan memastikan semua aspek relevan terungkap dalam persidangan.  
3. Perlindungan Kepentingan Umum: Sengketa di PTUN seringkali tidak hanya berdampak pada kepentingan individual Penggugat dan Tergugat, tetapi juga menyangkut kepentingan publik yang lebih luas. Keputusan atau tindakan administrasi negara yang menjadi objek sengketa dapat berimplikasi pada masyarakat luas atau pada prinsip-prinsip tata kelola pemerintahan yang baik. Oleh karena itu, keaktifan hakim sebagai dominus litis dalam konteks ini juga bertujuan untuk memastikan bahwa putusan pengadilan selaras dengan hukum, melindungi kepentingan umum, dan menegakkan prinsip-prinsip negara hukum.  

Dengan demikian, dalam konteks PTUN, fokus pemaknaan dominus litis mengalami pergeseran signifikan. Jika dalam perdata lebih berorientasi pada kepemilikan gugatan oleh Penggugat (plaintiff-centric), dan dalam pidana pada kontrol penuntutan oleh Jaksa (prosecutor-centric), maka dalam PTUN, dominus litis lebih menggambarkan penguasaan hakim atas proses pencarian kebenaran (judge-centric). Istilah ini diadaptasi untuk menyoroti fungsi hakim yang paling krusial dalam proses PTUN, yaitu mengendalikan jalannya persidangan secara aktif demi mencapai tujuan spesifik peradilan administrasi: memberikan perlindungan hukum yang efektif kepada warga negara dalam menghadapi tindakan pemerintah, dengan tetap menjunjung tinggi kebenaran materiil dan kepentingan umum.

Peran aktif hakim PTUN sebagai dominus litis termanifestasi dalam berbagai kewenangan dan tanggung jawab selama proses persidangan berlangsung:

• Memimpin Persidangan Secara Aktif: Hakim tidak hanya berfungsi sebagai wasit pasif, tetapi secara aktif memimpin dan mengarahkan jalannya pemeriksaan perkara.  
• Pemeriksaan Persiapan (Pasal 63 UU PTUN): Sebelum masuk ke pokok sengketa, hakim wajib melakukan pemeriksaan persiapan. Dalam tahap ini, hakim berwenang:
• Memberikan nasihat kepada Penggugat untuk memperbaiki atau melengkapi surat gugatan yang kurang jelas atau kurang lengkap dalam jangka waktu 30 hari.  
• Meminta penjelasan tambahan, data, atau dokumen dari Badan atau Pejabat TUN yang menjadi Tergugat.  
• Menetapkan Beban Pembuktian: Berbeda dengan hukum acara perdata di mana beban pembuktian umumnya mengikuti dalil (siapa mendalilkan dia membuktikan), dalam PTUN hakim memiliki peran aktif dalam menetapkan siapa yang harus membuktikan apa, sejalan dengan upaya mencari kebenaran materiil dan mengimbangi kedudukan para pihak.  
• Memerintahkan Pemeriksaan Bukti: Hakim dapat memerintahkan pemeriksaan terhadap surat atau dokumen yang berada dalam penguasaan pejabat TUN atau pihak lain (tersirat dari Pasal 85 UU PTUN dan semangat keaktifan hakim).  
• Memanggil Saksi atau Ahli: Hakim dapat berinisiatif memanggil saksi atau ahli untuk didengar keterangannya, meskipun tidak diajukan oleh para pihak, jika dipandang perlu untuk mengungkap kebenaran materiil (tersirat dari asas pembuktian bebas dan tujuan mencari kebenaran materiil).  
• Menguji Aspek di Luar Dalil Para Pihak: Sebagai konsekuensi dari asas pembuktian bebas, hakim tidak terikat hanya pada dalil para pihak dan dapat menguji aspek lain yang relevan dengan sengketa meskipun tidak secara eksplisit didalilkan.  
• Potensi Putusan Ultra Petita: Keaktifan hakim dalam mencari kebenaran materiil membuka kemungkinan bagi hakim untuk menjatuhkan putusan yang melebihi apa yang dituntut oleh Penggugat (ultra petita), sepanjang hal tersebut berkaitan langsung dengan pokok sengketa dan diperlukan demi penegakan hukum atau keadilan substantif.  

Keaktifan hakim ini bukanlah sekadar preferensi gaya bersidang, melainkan merupakan suatu mekanisme prosedural yang esensial. PTUN dibentuk untuk menyediakan sarana kontrol yudisial terhadap tindakan administrasi negara dan melindungi hak warga negara. Mengingat adanya ketidakseimbangan kekuasaan dan akses informasi antara warga (Penggugat) dan pejabat (Tergugat) , peran pasif hakim akan membuat Penggugat sangat kesulitan membuktikan dalilnya, terutama karena bukti-bukti penting seringkali berada di tangan Tergugat. Oleh karena itu, asas keaktifan hakim (yang diistilahkan dominus litis dalam konteks ini) menjadi kondisi niscaya (necessary condition) agar PTUN dapat berfungsi efektif mencapai tujuannya mencari kebenaran materiil dan memberikan perlindungan hukum yang nyata. Tanpa peran aktif ini, PTUN berisiko menjadi sekadar formalitas hukum yang tidak mampu memberikan keadilan substantif.  

IV. Kontrol Penggugat atas Gugatan dalam PTUN

Meskipun hakim memegang peran aktif yang dominan dalam proses pemeriksaan di PTUN (sebagai dominus litis dalam pengertian HAPTUN), hal ini tidak berarti meniadakan sama sekali kontrol Penggugat atas perkaranya. Penggugat tetap memiliki hak-hak prosedural penting yang berkaitan dengan eksistensi dan lingkup gugatan.

Hak fundamental untuk memulai proses sengketa di PTUN tetap berada di tangan pihak yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN). Sesuai dengan Pasal 53 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (UU PTUN), sebagaimana telah diubah terakhir dengan UU No. 51 Tahun 2009, "Seseorang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu Keputusan Tata Usaha Negara dapat mengajukan gugatan tertulis kepada Pengadilan yang berwenang...".  

Hak untuk menggugat ini tidak dimiliki oleh sembarang orang, melainkan harus didasarkan pada adanya "kepentingan" (legal standing) yang dirugikan secara langsung oleh KTUN yang disengketakan. Asas kepentingan menggugat ini, yang dikenal dengan adagium point d'intérêt, point d'action (tidak ada kepentingan, tidak ada gugatan), mensyaratkan adanya hubungan sebab-akibat antara KTUN dengan kerugian yang dialami Penggugat. Tanpa adanya kepentingan langsung yang dapat dibuktikan, gugatan dapat dinyatakan tidak diterima (niet ontvankelijk verklaard) karena Penggugat tidak memiliki kedudukan hukum untuk menggugat. Dengan demikian, inisiasi perkara sepenuhnya merupakan hak prerogatif Penggugat yang memenuhi syarat kepentingan ini.  

Setelah gugatan didaftarkan dan proses pemeriksaan berjalan, Penggugat masih diberikan hak untuk melakukan perubahan terhadap gugatannya, sebagaimana diatur dalam Pasal 75 ayat (1) UU PTUN: "Penggugat dapat mengubah alasan yang mendasari gugatan hanya sampai dengan replik, asal disertai alasan yang cukup serta tidak merugikan kepentingan tergugat, dan hal tersebut harus saksama oleh Hakim".  

Ketentuan ini memberikan hak kepada Penggugat untuk memperbaiki atau menyesuaikan dasar argumen gugatannya, namun dengan beberapa batasan penting:

1. Batasan Waktu: Perubahan hanya dapat dilakukan "sampai dengan replik", yaitu tahap di mana Penggugat memberikan tanggapan atas jawaban (duplik) dari Tergugat. Setelah melewati tahap replik, Penggugat tidak lagi diperkenankan mengubah alasan gugatannya. Batasan waktu ini lebih spesifik dibandingkan dengan ketentuan dalam hukum acara perdata (Pasal 127 Rv) yang secara teori memperbolehkan perubahan (pengurangan tuntutan) hingga sebelum putusan, meskipun dalam praktik perdata perubahan signifikan setelah jawaban juga seringkali dibatasi.  
2. Batasan Substansi: Perubahan harus disertai "alasan yang cukup" dan "tidak merugikan kepentingan tergugat". Penilaian mengenai kecukupan alasan dan potensi kerugian bagi Tergugat sepenuhnya diserahkan kepada pertimbangan hakim ("harus saksama oleh Hakim"). Hal ini menunjukkan bahwa meskipun hak mengubah ada pada Penggugat, pelaksanaannya tetap berada di bawah pengawasan yudisial untuk menjamin keadilan bagi Tergugat dan kelancaran proses persidangan.  

Selain hak mengubah, Penggugat juga memiliki hak untuk mengakhiri proses sengketa dengan mencabut gugatannya. Ketentuan mengenai pencabutan gugatan diatur dalam Pasal 76 UU PTUN. Sama halnya dengan hak mengubah, hak mencabut ini juga memiliki batasan tergantung pada tahapan proses persidangan:  

1. Sebelum Tergugat Memberikan Jawaban: Pasal 76 ayat (1) UU PTUN menyatakan, "Penggugat dapat sewaktu-waktu mencabut gugatannya sebelum tergugat memberikan jawaban". Pada tahap ini, pencabutan merupakan hak mutlak Penggugat dan tidak memerlukan persetujuan dari pihak Tergugat. Alasannya adalah karena kepentingan Tergugat dianggap belum tersentuh atau terganggu sebelum ia secara resmi menanggapi gugatan melalui jawaban.  
2. Setelah Tergugat Memberikan Jawaban: Situasinya berubah jika Tergugat telah menyampaikan jawabannya. Pasal 76 ayat (2) UU PTUN menegaskan, "Apabila tergugat sudah memberikan jawaban atas gugatan itu, pencabutan gugatan oleh penggugat akan dikabulkan oleh Pengadilan hanya apabila disetujui tergugat". Persyaratan persetujuan Tergugat ini dimaksudkan untuk melindungi kepentingan Tergugat yang sudah terlibat dalam proses pembelaan diri dan mungkin memiliki kepentingan agar perkara diselesaikan hingga tuntas melalui putusan pengadilan.  

Akibat hukum dari pencabutan gugatan yang sah adalah perkara dianggap selesai dan para pihak dikembalikan pada keadaan semula, seolah-olah tidak pernah ada gugatan yang diajukan.  

Analisis terhadap peran aktif hakim dan hak-hak prosedural Penggugat dalam HAPTUN menunjukkan adanya suatu struktur kontrol ganda yang unik. Di satu sisi, Penggugat memegang kendali atas eksistensi dan lingkup awal perkara. Penggugatlah yang menentukan apakah sengketa akan dibawa ke pengadilan (inisiasi melalui Pasal 53), bagaimana dasar argumennya dirumuskan (dan diubah hingga replik melalui Pasal 75), dan apakah perkara akan diakhiri sebelum putusan (pencabutan melalui Pasal 76). Penggugat, dalam hal ini, bertindak sebagai "pemilik" sengketa dalam arti ia yang membuka dan dapat menutup pintu proses peradilan.

Di sisi lain, begitu pintu sengketa dibuka oleh Penggugat, kendali atas proses pemeriksaan dan pencarian kebenaran di dalam arena sengketa tersebut dipegang secara dominan oleh Hakim (sebagai dominus litis dalam pengertian PTUN). Hakimlah yang secara aktif mengarahkan jalannya persidangan, menentukan beban pembuktian, menggali fakta, dan memastikan tercapainya kebenaran materiil, sebagaimana diatur dalam Pasal 63, 80, dan pasal-pasal terkait pembuktian lainnya.

Struktur kontrol ganda ini bukanlah suatu kontradiksi, melainkan cerminan dari pembagian peran yang spesifik dalam HAPTUN. Penggugat menentukan "apa" yang disengketakan dan "apakah" sengketa berlanjut, sementara Hakim menentukan "bagaimana" sengketa tersebut diperiksa dan diselesaikan demi keadilan substantif.

Adanya batasan terhadap hak Penggugat untuk mengubah gugatan (hanya sampai replik - Pasal 75) dan mencabut gugatan (memerlukan persetujuan Tergugat setelah jawaban - Pasal 76 ayat (2)) juga perlu dipahami dalam kerangka keseimbangan. Pembatasan ini tidak dimaksudkan untuk meniadakan kontrol Penggugat, melainkan untuk menyeimbangkan hak Penggugat dengan hak Tergugat yang telah merespons gugatan, serta untuk menjaga efisiensi dan kepastian hukum dalam proses peradilan yang sudah berjalan. Begitu Tergugat terlibat aktif, hukum memberikan perlindungan agar proses tidak dapat dihentikan atau diubah secara sepihak oleh Penggugat tanpa pertimbangan kepentingan Tergugat. Ini adalah mekanisme penyeimbang yang wajar dalam sistem peradilan yang adil.

V. Landasan Hukum dalam Peraturan Perundang-undangan Indonesia (UU PTUN)

Desain unik HAPTUN yang menampilkan peran aktif hakim sekaligus mengakui kontrol Penggugat atas gugatan termanifestasi dalam berbagai ketentuan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (UU PTUN) beserta perubahannya.

Beberapa pasal dalam UU PTUN secara eksplisit maupun implisit menjadi landasan bagi peran aktif hakim:

• Pasal 63 UU PTUN: Pasal ini secara tegas mengatur kewajiban hakim untuk melakukan pemeriksaan persiapan sebelum pemeriksaan pokok sengketa. Dalam tahap ini, hakim diwajibkan memberi nasihat kepada Penggugat untuk memperbaiki/melengkapi gugatan dan berwenang meminta penjelasan dari Badan/Pejabat TUN. Ketentuan ini merupakan manifestasi paling jelas dari keaktifan hakim sejak awal proses.  
• Pasal 80 UU PTUN: Pasal ini (meskipun isinya tidak secara eksplisit dikutip dalam sumber yang tersedia) secara umum dipahami dalam praktik dan doktrin hukum acara PTUN sebagai pasal yang memberikan kewenangan kepada hakim ketua sidang untuk memimpin pemeriksaan dan menentukan hal-hal krusial terkait pembuktian, seperti apa yang harus dibuktikan, siapa yang menanggung beban pembuktian, dan bagaimana alat bukti dinilai. Peran sentral hakim dalam pembuktian ini adalah inti dari keaktifannya.
• Pasal 85 UU PTUN: Pasal ini memberikan kewenangan kepada hakim ketua sidang untuk memerintahkan pemeriksaan terhadap surat atau dokumen yang dipegang oleh pejabat TUN atau pihak lain jika dipandang perlu untuk kepentingan pemeriksaan. Ini adalah contoh konkret kewenangan aktif hakim dalam mengumpulkan bukti.  
• Pasal 100-107 UU PTUN: Rangkaian pasal ini mengatur tentang alat-alat bukti yang sah di PTUN (Surat/Tulisan, Keterangan Ahli, Keterangan Saksi, Pengakuan Para Pihak, Pengetahuan Hakim). Yang terpenting, HAPTUN menganut asas pembuktian bebas (meskipun terbatas pada alat bukti yang sah), yang berarti hakim tidak terikat secara kaku pada aturan pembuktian formal dan memiliki keleluasaan dalam menilai kekuatan pembuktian setiap alat bukti demi mencari kebenaran materiil. Kebebasan menilai bukti ini merupakan konsekuensi logis dan pendukung utama dari asas keaktifan hakim.  
• Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman (UU No. 48 Tahun 2009): Meskipun bukan bagian dari UU PTUN secara langsung, UU Kekuasaan Kehakiman sebagai payung hukum peradilan di Indonesia turut mendukung peran aktif hakim. Pasal 5 ayat (1) UU ini, misalnya, mewajibkan hakim dan hakim konstitusi untuk "menggali, mengikuti, dan memahami nilai-nilai hukum dan rasa keadilan yang hidup dalam masyarakat". Kewajiban menggali ini selaras dengan tuntutan mencari kebenaran materiil di PTUN. Selain itu, UU ini menjamin kemerdekaan hakim dalam menjalankan tugasnya.  

Di sisi lain, UU PTUN juga secara jelas mengkodifikasi hak-hak Penggugat dalam mengendalikan gugatannya:

• Pasal 53 ayat (1) UU PTUN: Memberikan dasar hukum bagi orang atau badan hukum perdata yang kepentingannya dirugikan untuk mengajukan gugatan. Ini adalah landasan hak inisiasi.  
• Pasal 75 UU PTUN: Memberikan hak kepada Penggugat untuk mengubah alasan gugatan, dengan batasan waktu (sampai replik) dan substansi (alasan cukup, tidak merugikan Tergugat).  
• Pasal 76 UU PTUN: Memberikan hak kepada Penggugat untuk mencabut gugatan, dengan pembedaan syarat sebelum dan sesudah jawaban Tergugat.  

Keberadaan kedua kelompok pasal ini—yang satu mengatur keaktifan hakim (Pasal 63, 80, 85, 100-107) dan yang lain mengatur kontrol Penggugat (Pasal 53, 75, 76)—dalam satu undang-undang (UU PTUN) bukanlah suatu kebetulan atau inkonsistensi. Hal ini justru menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang secara sadar merancang sistem HAPTUN dengan struktur kontrol ganda. UU PTUN secara simultan mengkodifikasi kedua aspek kontrol ini sebagai bagian integral dari desain hukum acara peradilan administrasi di Indonesia, yang bertujuan menyeimbangkan perlindungan hak individu dengan pengawasan terhadap tindakan pemerintah dalam kerangka negara hukum.

VI. Batasan dan Klarifikasi

Meskipun asas keaktifan hakim (dominus litis) memberikan peran yang sangat signifikan kepada hakim PTUN, peran ini bukanlah tanpa batas. Terdapat koridor hukum dan prinsip peradilan yang harus tetap dijaga. Beberapa batasan atas peran aktif hakim adalah sebagai berikut:

1. Terikat Hukum Acara: Keaktifan hakim harus tetap berada dalam kerangka hukum acara yang berlaku (UU PTUN dan peraturan pelaksanaannya). Hakim tidak boleh bertindak sewenang-wenang atau menciptakan prosedur sendiri di luar ketentuan yang ada.
2. Terikat Alat Bukti yang Sah: Hakim hanya dapat mendasarkan putusannya pada alat bukti yang sah menurut Pasal 100 UU PTUN (Surat/Tulisan, Keterangan Ahli, Keterangan Saksi, Pengakuan Para Pihak, Pengetahuan Hakim). Hakim tidak dapat menggunakan informasi atau bukti yang diperoleh di luar jalur hukum acara atau yang tidak termasuk dalam kategori alat bukti sah tersebut.  
3. Larangan Menguji Kebijakan (Doelmatigheid): Kewenangan hakim PTUN terbatas pada pengujian aspek hukum (rechtmatigheid) dari suatu KTUN, yaitu apakah KTUN tersebut bertentangan dengan peraturan perundang-undangan atau asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB). Hakim dilarang memasuki ranah pengujian kebijakan (doelmatigheid), yaitu menilai tepat atau tidaknya suatu kebijakan yang diambil oleh pejabat TUN, meskipun hakim mungkin memiliki pandangan berbeda mengenai kebijakan tersebut. Fokusnya adalah pada sah atau tidaknya keputusan secara hukum, bukan pada kelayakan atau kemanfaatan kebijakannya.  
4. Asas Imparsialitas: Keaktifan hakim tidak boleh mengorbankan asas imparsialitas atau keberpihakan. Hakim harus tetap netral dan tidak memihak salah satu pihak, meskipun ia aktif dalam mencari kebenaran. Tujuannya adalah kebenaran materiil, bukan membantu salah satu pihak menang.

Peran aktif hakim dan kontrol penggugat dalam HAPTUN sebaiknya tidak dilihat sebagai dua hal yang bertentangan, melainkan sebagai dua sisi mata uang yang bersifat komplementer dalam mencapai tujuan peradilan administrasi. Kontrol Penggugat menentukan "arena" sengketa—apakah sengketa ada, apa batasannya (melalui gugatan awal dan perubahan), dan kapan ia berakhir (melalui pencabutan). Sementara itu, keaktifan Hakim menentukan "aturan main" dan "proses pencarian kebenaran" di dalam arena tersebut.

Meskipun demikian, perlu diakui bahwa peran aktif hakim, terutama dalam mencari kebenaran materiil, memiliki implikasi signifikan. Sebagaimana telah disinggung, keaktifan ini memungkinkan hakim PTUN untuk menjatuhkan putusan ultra petita—memutus hal-hal yang tidak secara eksplisit dituntut oleh Penggugat dalam petitumnya, namun masih berkaitan erat dengan pokok sengketa dan dianggap perlu demi keadilan atau penegakan hukum. Kemungkinan putusan ultra petita ini, meskipun menunjukkan kekuatan hakim dalam membentuk hasil akhir yang melampaui sekadar menjadi "corong" para pihak, tetap harus didasarkan pada fakta dan hukum yang terungkap di persidangan dan relevan dengan sengketa administrasi yang diperiksa. Ini adalah konsekuensi logis dari prioritas HAPTUN pada pencapaian kebenaran materiil.  

Hal ini memang memunculkan suatu potensi ketegangan inheren antara kebebasan hakim mencari kebenaran materiil (yang bisa melampaui petitum) dengan prinsip umum peradilan bahwa hakim seharusnya terikat pada apa yang diminta oleh para pihak (ne eat iudex ultra petita partium). Penggugat mendefinisikan tuntutannya dalam petitum gugatan (sesuai Pasal 56 UU PTUN). Namun, asas keaktifan hakim mendorong penggalian fakta dan hukum yang bisa jadi lebih luas dari rumusan petitum tersebut. HAPTUN, melalui praktik peradilan yang cenderung membolehkan ultra petita dalam konteks keaktifan hakim , tampaknya memberikan prioritas lebih tinggi pada penyelesaian sengketa administrasi secara tuntas berdasarkan kebenaran materiil dan perlindungan hukum yang efektif bagi warga negara, bahkan jika itu berarti sedikit melampaui batas-batas formal petitum Penggugat. Memahami ketegangan ini memberikan pemahaman yang lebih mendalam tentang filosofi yang mendasari HAPTUN di Indonesia.  

VII. Kesimpulan

Kajian terhadap asas dominus litis dalam konteks Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) di Indonesia mengungkapkan suatu pemahaman dan penerapan yang unik dibandingkan dengan hukum acara pidana maupun perdata. Temuan utama dari analisis ini adalah:

1. Pergeseran Makna: Istilah dominus litis, yang secara umum berarti "pemilik" atau "pengendali" perkara, dalam HAPTUN Indonesia secara spesifik dan dominan digunakan untuk merujuk pada asas keaktifan hakim. Hakim, bukan Penggugat atau Jaksa, yang dipandang sebagai pengendali utama jalannya proses pemeriksaan perkara di PTUN.
2. Rasionalisasi Keaktifan Hakim: Peran aktif hakim ini didasarkan pada kebutuhan fundamental untuk mengimbangi kedudukan para pihak yang tidak setara antara warga negara (Penggugat) dan pejabat pemerintah (Tergugat), serta untuk mencapai tujuan utama PTUN, yaitu menemukan kebenaran materiil (materiele waarheid) dalam sengketa administrasi, demi memberikan perlindungan hukum yang efektif dan menjaga kepentingan umum.
3. Struktur Kontrol Ganda: Meskipun hakim berperan sangat aktif dalam proses pemeriksaan (sebagai dominus litis PTUN), Penggugat tetap mempertahankan kontrol signifikan atas aspek eksistensial perkara. Penggugat memiliki hak prerogatif untuk menginisiasi gugatan (Pasal 53 UU PTUN), mengubah alasan gugatan hingga tahap replik (Pasal 75 UU PTUN), dan mencabut gugatan (Pasal 76 UU PTUN), meskipun hak ubah dan cabut ini memiliki batasan untuk melindungi kepentingan Tergugat dan efisiensi peradilan.
4. Landasan Hukum: Baik peran aktif hakim (Pasal 63, 80, 85, 100-107 UU PTUN) maupun kontrol Penggugat (Pasal 53, 75, 76 UU PTUN) memiliki dasar hukum yang jelas dalam UU PTUN, menunjukkan bahwa struktur kontrol ganda ini merupakan desain sadar dari sistem HAPTUN Indonesia.
5. Batasan: Keaktifan hakim tetap dibatasi oleh koridor hukum acara, alat bukti yang sah, larangan menguji kebijakan (doelmatigheid), dan asas imparsialitas.

Dengan demikian, pemahaman mengenai asas dominus litis dalam PTUN Indonesia adalah krusial untuk mengerti cara kerja peradilan administrasi di negara ini. Keunikan interpretasi asas ini, yang menekankan pada keaktifan hakim demi kebenaran materiil dan keseimbangan para pihak, mencerminkan upaya sistem hukum Indonesia untuk menyediakan mekanisme kontrol yudisial yang efektif terhadap tindakan pemerintah, sekaligus memberikan perlindungan hukum yang substantif bagi warga negara dalam kerangka negara hukum. Meskipun hakim memegang kendali proses yang kuat, perannya tetap dijalankan dalam batas-batas hukum acara demi tercapainya keadilan materiil dalam sengketa tata usaha negara.