Konsep Kewenangan Atribusi, Mandat, dan Delegasi dalam Hukum Administrasi Negara Indonesia: Perspektif Ahli Hukum

1. Pendahuluan

Dalam sistem hukum administrasi negara, konsep kewenangan (bevoegdheid) memegang peranan sentral sebagai landasan bagi setiap tindakan yang dilakukan oleh organ-organ pemerintahan dan pejabat negara. Sebagai negara hukum (rechtsstaat), Republik Indonesia menuntut agar seluruh tindakan penyelenggara negara didasarkan pada kekuasaan yang sah, yang bersumber dari peraturan perundang-undangan yang berlaku. Tanpa adanya kewenangan yang jelas dan legitimate, tindakan administrasi negara dapat dianggap tidak sah dan berpotensi menimbulkan ketidakpastian hukum serta pelanggaran terhadap hak-hak warga negara. Laporan ini bertujuan untuk menyajikan analisis komprehensif mengenai tiga konsep fundamental yang berkaitan dengan perolehan dan pelaksanaan kewenangan dalam hukum administrasi negara Indonesia, yaitu kewenangan atribusi, mandat, dan delegasi. Pembahasan ini akan didasarkan pada pendapat para ahli hukum terkemuka di Indonesia serta peraturan perundang-undangan yang relevan, guna memberikan pemahaman yang mendalam mengenai perbedaan, karakteristik, implikasi hukum, dan dasar hukum dari masing-masing konsep tersebut. Pemahaman yang jernih terhadap ketiga konsep ini krusial untuk memastikan kepastian hukum, akuntabilitas penyelenggaraan pemerintahan, dan berjalannya sistem administrasi negara yang efektif dan sesuai dengan prinsip-prinsip negara hukum.

2. Kewenangan Atribusi (Attribution of Authority)

• Definisi dan Penjelasan oleh Ahli Hukum:

Kewenangan atribusi merupakan konsep dasar dalam hukum administrasi negara yang merujuk pada pemberian kewenangan pemerintahan secara langsung oleh peraturan perundang-undangan kepada suatu organ atau pejabat negara pada saat pembentukan organ atau jabatan tersebut. Menurut Boli, kewenangan atribusi adalah kompetensi yang secara langsung diberikan oleh Undang-Undang Dasar atau undang-undang. Pandangan ini menekankan bahwa sumber utama kewenangan atribusi adalah konstitusi dan undang-undang, yang secara eksplisit mencantumkan kekuasaan yang dimiliki oleh suatu lembaga atau pejabat negara.

Contoh yang dikemukakan oleh Boli adalah kewenangan Mahkamah Agung untuk membatalkan peraturan daerah, yang secara atribusi diberikan oleh Pasal 24A ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945. Hal ini menunjukkan bahwa kewenangan atribusi bersifat orisinal dan melekat pada jabatan atau lembaga yang bersangkutan sejak awal pembentukannya.  

Philipus M. Hadjon mendefinisikan atribusi sebagai pemberian kewenangan kepada badan dan/atau pejabat pemerintahan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 atau undang-undang. Hadjon lebih lanjut menjelaskan bahwa kewenangan melalui atribusi memiliki beberapa ciri, yaitu diatur dalam UUD 1945 dan/atau undang-undang, merupakan kewenangan baru atau sebelumnya tidak ada, dan diberikan kepada badan dan/atau pejabat pemerintahan. Aspek "baru atau sebelumnya tidak ada" ini penting karena menunjukkan bahwa atribusi menciptakan kewenangan yang sebelumnya tidak dimiliki oleh organ pemerintahan mana pun dalam konteks spesifik tersebut.  

Definisi yang serupa juga tercantum dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, yang menyatakan bahwa atribusi adalah pemberian Kewenangan kepada Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 atau Undang-Undang. Definisi ini mengukuhkan pandangan bahwa sumber utama kewenangan atribusi adalah pembentuk undang-undang, baik dalam arti formal (DPR bersama Presiden) maupun dalam arti materiil (UUD 1945 sebagai hukum dasar tertinggi).  

Secara etimologis, istilah "atribusi" berasal dari bahasa Latin "ad tribuere," yang berarti "memberikan kepada". Dalam konteks hukum tata negara dan hukum administrasi, konsep teknis kewenangan atribusi diartikan sebagai kewenangan yang diberikan atau ditetapkan untuk jabatan tertentu. Jabatan yang dibentuk oleh UUD memperoleh atribusi kewenangan dari UUD, seperti wewenang atribusi Presiden berdasarkan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 untuk melaksanakan kekuasaan pemerintahan. Begitu pula, jabatan yang dibentuk oleh undang-undang memperoleh kewenangan atribusi yang ditetapkan oleh undang-undang, contohnya adalah wewenang Gubernur dan Bupati/Walikota yang ditetapkan oleh Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Dengan demikian, atribusi menunjuk kepada Kewenangan Asli atas dasar ketentuan Hukum Tata Negara dan merupakan wewenang untuk membuat Keputusan (Besluit) yang langsung bersumber kepada Undang-Undang dalam arti Materiil.  

H.D van Wijk dan Willem Konijnenbelt juga mendefinisikan atribusi sebagai pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat undang-undang kepada organ pemerintahan. Ridwan HR menambahkan bahwa wewenang yang diperoleh secara atribusi bersifat asli dan berasal langsung dari peraturan perundang-undangan, di mana organ pemerintahan memperoleh kewenangan secara langsung dari redaksi pasal tertentu dalam peraturan perundang-undangan. Dalam hal atribusi, penerima wewenang memiliki kapasitas untuk menciptakan wewenang baru atau memperluas wewenang yang sudah ada.

Indroharto berpendapat bahwa atribusi adalah pemberian wewenang pemerintahan yang baru oleh suatu ketentuan dalam peraturan perundang-undangan. Sementara itu, J.G Brouwer menyatakan bahwa atribusi merupakan kewenangan yang diberikan kepada suatu organ (institusi) pemerintahan atau lembaga negara oleh suatu badan legislatif yang independen, dan kewenangan ini bersifat asli, tidak diambil dari kewenangan lain maupun merupakan perluasan kewenangan sebelumnya.  

• Karakteristik Utama Kewenangan Atribusi:

Berdasarkan berbagai definisi dan penjelasan dari para ahli hukum, dapat disimpulkan beberapa karakteristik utama dari kewenangan atribusi. Pertama, kewenangan atribusi bersumber langsung dari peraturan perundang-undangan yang memiliki kedudukan paling tinggi, yaitu Undang-Undang Dasar dan undang-undang. Kedua, atribusi menciptakan kewenangan yang baru atau yang sebelumnya tidak ada pada organ pemerintahan yang bersangkutan. Ketiga, kewenangan atribusi diberikan secara spesifik kepada badan atau pejabat pemerintahan tertentu berdasarkan jabatan atau kedudukannya. Keempat, tanggung jawab atas pelaksanaan kewenangan yang diatribusikan sepenuhnya berada pada badan atau pejabat pemerintahan yang bersangkutan. Kelima, kewenangan atribusi pada umumnya tidak dapat didelegasikan kepada pihak lain, kecuali jika secara eksplisit diatur atau diperbolehkan oleh Undang-Undang Dasar atau undang-undang. Pembatasan ini menunjukkan sifat fundamental dan orisinal dari kewenangan atribusi, di mana pembuat undang-undang telah secara khusus mempercayakan kewenangan tersebut kepada organ atau pejabat tertentu.  

• Contoh Penerapan Kewenangan Atribusi dalam Praktik Administrasi Negara di Indonesia:

Beberapa contoh penerapan konsep kewenangan atribusi dalam praktik administrasi negara di Indonesia dapat diidentifikasi. Salah satunya adalah kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar 1945, yang secara jelas diatur dalam Pasal 24C UUD 1945. Kewenangan ini merupakan atribusi langsung dari konstitusi kepada Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga negara yang memiliki fungsi khusus dalam menjaga konstitusionalitas norma hukum.

Contoh lain adalah kewenangan Presiden untuk membentuk peraturan pemerintah dalam rangka melaksanakan undang-undang, sebagaimana diatur dalam Pasal 5 ayat (2) UUD 1945. Meskipun dalam hal ini Presiden bertindak sebagai delegated legislator dalam arti membuat peraturan pelaksana, kewenangan untuk membuat peraturan tersebut secara atribusi diberikan oleh konstitusi.

Di tingkat daerah, kewenangan Pemerintah Daerah untuk membentuk peraturan daerah dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah juga merupakan contoh kewenangan atribusi yang diberikan oleh undang-undang, seperti Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Kewenangan untuk membatalkan peraturan daerah oleh Menteri Dalam Negeri, yang sempat disinggung oleh Boli , juga diklaim bersumber dari atribusi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, meskipun legitimasi kewenangan tersebut dapat diperdebatkan.  

3. Mandat (Mandate)

• Definisi dan Penjelasan oleh Ahli Hukum:

Konsep mandat dalam hukum administrasi negara merujuk pada suatu penugasan atau pemberian perintah dari atasan kepada bawahan dalam suatu struktur organisasi pemerintahan untuk melaksanakan suatu tindakan atau mengambil keputusan atas nama dan untuk kepentingan pemberi mandat. Dalam konteks mandat, tidak terjadi pelimpahan kewenangan yang sesungguhnya, melainkan penerima mandat bertindak sebagai perpanjangan tangan atau representasi dari pemberi mandat. Philipus M. Hadjon menjelaskan bahwa mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangannya dijalankan oleh organ lain atas namanya. Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan mendefinisikan mandat sebagai pelimpahan kewenangan dari Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang lebih tinggi kepada Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang lebih rendah dengan tanggung jawab dan tanggung gugat tetap berada pada pemberi mandat.  

Menurut Ridwan HR, mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangannya dijalankan oleh organ lain atas namanya. Ia juga menekankan bahwa dalam mandat, penerima mandat hanya bertindak untuk dan atas nama pemberi mandat, dan tanggung jawab akhir atas keputusan yang diambil tetap berada pada pemberi mandat. Indroharto mengemukakan bahwa pada mandat tidak terjadi pemberian wewenang baru maupun pelimpahan wewenang dari Badan atau Jabatan Tata Usaha Negara yang satu kepada yang lain. Bagir Manan menyatakan bahwa mandat diartikan sebagai suatu pelimpahan wewenang kepada bawahan yang bermaksud memberi wewenang kepada bawahan untuk membuat keputusan atas nama (a/n) pejabat Tata Usaha Negara yang memberi mandat.  

Karakteristik penting dari mandat adalah bahwa meskipun tindakan secara faktual dilakukan oleh penerima mandat, secara yuridis tindakan tersebut dianggap dilakukan oleh pemberi mandat, sehingga segala implikasi hukum yang timbul dibebankan kepada pemberi mandat. Prosedur penyerahan kewenangan dalam mandat bersifat rutin, terutama dalam hubungan atasan dan bawahan, kecuali jika dilarang secara tegas oleh peraturan perundang-undangan. Pemberi mandat setiap saat dapat menggunakan sendiri kewenangan yang telah dimandatkan.  

• Karakteristik Utama Mandat:

Beberapa karakteristik utama dari konsep mandat dapat diidentifikasi. Pertama, mandat merupakan penugasan atau perintah untuk melaksanakan suatu tugas atau mengambil keputusan atas nama pemberi mandat. Kedua, hubungan dalam mandat umumnya terjadi dalam konteks hierarki organisasi pemerintahan, yaitu antara atasan dan bawahan, dan seringkali bersifat rutin. Ketiga, tanggung jawab dan tanggung gugat atas tindakan yang dilakukan oleh penerima mandat tetap berada pada pemberi mandat. Keempat, mandat tidak memerlukan dasar peraturan perundang-undangan yang formal dan dapat diberikan secara tertulis maupun lisan. Kelima, pemberi mandat memiliki hak untuk sewaktu-waktu menggunakan sendiri kewenangan yang telah dimandatkan. Keenam, penerima mandat dalam bertindak harus menyebutkan bahwa ia bertindak atas nama pemberi mandat, yang biasanya ditunjukkan dengan penggunaan singkatan "a.n." (atas nama), "u.b." (untuk beliau), atau "a.p." (atas perintah) dalam tata naskah dinas.  

• Contoh Penerapan Mandat dalam Praktik Administrasi Negara di Indonesia:

Dalam praktik administrasi negara di Indonesia, contoh penerapan konsep mandat sangat umum ditemukan dalam kegiatan sehari-hari. Misalnya, seorang Menteri memberikan mandat kepada seorang Kepala Biro untuk menandatangani surat keputusan tertentu atas nama Menteri ("a.n. Menteri"). Dalam hal ini, Kepala Biro bertindak berdasarkan perintah dan kewenangan yang diberikan oleh Menteri, dan tanggung jawab hukum atas surat keputusan tersebut tetap berada pada Menteri sebagai pemberi mandat.

Contoh lain adalah penggunaan nota dinas atau surat perintah dari atasan kepada bawahan untuk melaksanakan tugas-tugas tertentu, di mana bawahan bertindak atas perintah dan nama atasan. Penggunaan singkatan "u.b." (untuk beliau) juga menunjukkan adanya mandat, di mana pejabat setingkat di bawah pimpinan menandatangani surat atas nama pimpinan yang berhalangan. Kepala Seksi yang menandatangani surat atas nama Kepala Bidang juga merupakan contoh pelaksanaan mandat.  

4. Delegasi Kewenangan (Delegation of Authority)

• Definisi dan Penjelasan oleh Ahli Hukum:

Delegasi kewenangan, atau pelimpahan wewenang, adalah pengalihan kewenangan pemerintahan dari suatu organ atau pejabat negara yang telah memiliki kewenangan tersebut (delegator atau delegans) kepada organ atau pejabat negara lain (delegatee atau delegataris). Berbeda dengan mandat, dalam delegasi terjadi pemindahan kewenangan yang sesungguhnya, di mana delegatee bertindak atas nama dan tanggung jawabnya sendiri dalam batas-batas kewenangan yang telah dilimpahkan.

Menurut Boli, kompetensi delegasi adalah pengalihan dari orang atau lembaga yang telah memiliki atribusi kepada lembaga lain. Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan mendefinisikan delegasi sebagai pelimpahan Kewenangan dari Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang lebih tinggi kepada Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang lebih rendah dengan tanggung jawab dan tanggung gugat beralih sepenuhnya kepada penerima delegasi.  

Ridwan HR menjelaskan bahwa delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya, dan dalam delegasi tidak ada penciptaan wewenang baru, melainkan hanya pelimpahan wewenang yang sudah ada dari pejabat yang satu kepada pejabat lainnya. Tanggung jawab yuridis dalam delegasi beralih dari pemberi delegasi kepada penerima delegasi. Indroharto menyatakan bahwa delegasi adalah pelimpahan suatu wewenang yang telah ada oleh badan atau jabatan tata usaha negara yang telah memperoleh wewenang pemerintahan secara atributif kepada badan atau jabatan tata usaha negara lainnya.  

Syarat penting dalam delegasi adalah bahwa delegator harus terlebih dahulu memiliki kewenangan yang akan didelegasikan melalui atribusi. Tanpa adanya atribusi, tidak mungkin terjadi delegasi. Beberapa ahli hukum juga menekankan bahwa delegasi harus bersifat definitif, artinya delegans tidak lagi menggunakan sendiri wewenang yang telah dilimpahkan. Selain itu, delegasi harus didasarkan pada peraturan perundang-undangan yang memungkinkan adanya pelimpahan kewenangan. Meskipun terdapat perbedaan pendapat, beberapa ahli menyatakan bahwa delegasi tidak diperkenankan dalam hubungan hierarki kepegawaian yang ketat (tidak kepada bawahan) , namun UU No. 30/2014 secara eksplisit menyebutkan pelimpahan dari pejabat yang lebih tinggi kepada yang lebih rendah. Penerima delegasi (delegataris) memiliki kewajiban untuk memberikan keterangan atau penjelasan mengenai pelaksanaan wewenang yang didelegasikan kepada pemberi delegasi (delegans). Pemberi delegasi juga dapat memberikan instruksi atau petunjuk mengenai penggunaan wewenang yang didelegasikan.  

• Karakteristik Utama Delegasi Kewenangan:

Beberapa karakteristik utama dari delegasi kewenangan adalah sebagai berikut: Pertama, delegasi merupakan pelimpahan kewenangan yang sudah ada, yang sebelumnya diperoleh melalui atribusi. Kedua, tanggung jawab dan tanggung gugat atas pelaksanaan kewenangan yang didelegasikan beralih sepenuhnya kepada penerima delegasi (delegataris). Ketiga, delegasi umumnya harus didasarkan pada ketentuan peraturan perundang-undangan yang secara eksplisit memperbolehkan adanya pelimpahan kewenangan tersebut. Keempat, setelah terjadi delegasi, pemberi delegasi (delegans) pada umumnya tidak dapat lagi menggunakan sendiri kewenangan yang telah dilimpahkan, kecuali dalam kondisi tertentu seperti pencabutan delegasi berdasarkan asas contrarius actus. Kelima, delegasi harus bersifat definitif dan tidak bersifat insidental. Keenam, menurut Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014, delegasi terjadi dari badan/pejabat pemerintahan yang lebih tinggi kepada yang lebih rendah.  

• Contoh Penerapan Delegasi Kewenangan dalam Praktik Administrasi Negara di Indonesia:

Contoh penerapan delegasi kewenangan dalam praktik administrasi negara di Indonesia dapat ditemukan dalam berbagai bidang. Misalnya, Presiden dapat mendelegasikan kewenangan untuk menerbitkan peraturan pelaksanaan undang-undang tertentu kepada Menteri terkait. Dalam hal ini, Menteri bertindak atas nama dan tanggung jawabnya sendiri dalam menerbitkan peraturan tersebut, sesuai dengan kewenangan yang telah dilimpahkan oleh Presiden.

Contoh lain adalah Gubernur yang mendelegasikan kewenangan untuk memberikan izin tertentu kepada Kepala Dinas di tingkat provinsi, berdasarkan peraturan daerah atau peraturan gubernur yang relevan. Pelantikan Bupati dan Wakil Bupati serta Walikota dan Wakil Walikota oleh Gubernur di ibu kota provinsi berdasarkan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 juga merupakan contoh delegasi kewenangan. Dalam konteks ini, Gubernur, yang memiliki kewenangan atribusi terkait pemerintahan daerah, mendelegasikan sebagian kewenangannya dalam hal pelantikan kepada kepala daerah terpilih.  

5. Perbedaan Mendasar Antara Kewenangan Atribusi, Mandat, dan Delegasi

Perbedaan mendasar antara kewenangan atribusi, mandat, dan delegasi terletak pada beberapa aspek kunci, termasuk sumber kewenangan, mekanisme transfer kewenangan, dan tanggung jawab yang melekat pada pelaksanaan kewenangan tersebut.  

Fitur	Kewenangan Atribusi	Mandat	Delegasi Kewenangan
Sumber Kewenangan	Undang-Undang Dasar atau undang-undang (orisinal)	Pemberi mandat (atasan dalam hierarki)	Badan/pejabat yang memiliki kewenangan atribusi (transfer)
Transfer Kewenangan	Pemberian kewenangan baru	Penugasan untuk bertindak atas nama pemberi mandat	Pelimpahan kewenangan yang sudah ada
Tanggung Jawab	Penerima atribusi	Tetap pada pemberi mandat	Beralih sepenuhnya kepada penerima delegasi
Dasar Hukum	Umumnya diperlukan (konstitusi atau undang-undang)	Tidak selalu memerlukan dasar hukum formal (seringkali rutin)	Umumnya diperlukan (undang-undang atau peraturan di bawahnya)
Hubungan	Pembentukan kewenangan asli	Hubungan atasan-bawahan	Hubungan antara dua badan/pejabat pemerintahan (seringkali hierarkis)
Kemampuan Mendelegasikan Lebih Lanjut	Umumnya tidak dapat didelegasikan kecuali diizinkan oleh undang-undang	Tidak dapat dimandatkan lebih lanjut	Berpotensi dapat didelegasikan lebih lanjut jika diizinkan peraturan
Pemberi Dapat Bertindak?	Ya, badan/pejabat yang diatribusikan kewenangannya	Ya, pemberi mandat masih dapat menggunakan kewenangan tersebut	Umumnya tidak, kecuali setelah pencabutan berdasarkan asas contrarius actus

Kewenangan atribusi merupakan sumber kewenangan yang paling utama dan orisinal, yang secara langsung diberikan oleh pembentuk undang-undang. Mandat, di sisi lain, adalah penugasan dalam konteks hubungan hierarki, di mana tidak terjadi transfer kewenangan yang sebenarnya, dan tanggung jawab tetap berada pada pemberi mandat. Delegasi kewenangan melibatkan transfer kewenangan yang sudah ada dari suatu badan atau pejabat kepada badan atau pejabat lain, dengan konsekuensi beralihnya tanggung jawab dan tanggung gugat kepada penerima delegasi.

6. Analisis Perbandingan dan Kontras oleh Ahli Hukum

Beberapa ahli hukum secara eksplisit telah melakukan perbandingan dan kontras antara konsep mandat dan delegasi. Philipus M. Hadjon dalam tabel perbandingannya menunjukkan perbedaan mendasar antara keduanya dalam hal prosedur pelimpahan, tanggung jawab dan tanggung gugat, serta kemungkinan pemberi menggunakan wewenang lagi.

Dalam mandat, prosedur pelimpahan biasanya terjadi dalam hubungan rutin atasan-bawahan dan merupakan hal biasa kecuali dilarang tegas, sedangkan dalam delegasi, pelimpahan terjadi dari suatu organ pemerintahan kepada organ lain berdasarkan peraturan perundang-undangan. Tanggung jawab dan tanggung gugat dalam mandat tetap berada pada pemberi mandat, sementara dalam delegasi beralih kepada penerima delegasi. Selain itu, pemberi mandat setiap saat dapat menggunakan sendiri wewenang yang telah dimandatkan, sedangkan pemberi delegasi tidak dapat lagi menggunakan wewenang yang didelegasikan kecuali setelah ada pencabutan berdasarkan asas contrarius actus.  

Sebuah artikel hukum juga memberikan perbandingan mendetail antara atribusi, delegasi, dan mandat, menyoroti perbedaan dalam pengertian, sumber wewenang, sifat wewenang, tanggung jawab, dan hubungan yang terlibat. Atribusi menciptakan wewenang baru langsung dari undang-undang, delegasi memindahkan wewenang yang sudah ada beserta tanggung jawabnya, sedangkan mandat hanya memberikan kuasa kepada bawahan untuk bertindak atas nama dan tanggung jawab atasan tanpa adanya pemindahan wewenang yang sesungguhnya.  

Lebih lanjut, wewenang atribusi adalah wewenang yang langsung diberikan, wewenang delegasi adalah bentuk pelimpahan setelah wewenang atribusi dibentuk, dan wewenang mandat merupakan bentuk penugasan dalam hubungan rutin atasan dan bawahan dan bukan sebagai pelimpahan. Hal ini menekankan bahwa delegasi selalu didahului oleh atribusi, dan mandat berbeda karena tidak melibatkan pelimpahan kewenangan yang sebenarnya.  

7. Implikasi dan Konsekuensi Hukum dari Masing-Masing Konsep

• Kewenangan Atribusi: Badan atau pejabat yang menerima kewenangan atribusi memiliki otoritas hukum penuh untuk bertindak dalam batas-batas yang ditentukan oleh konstitusi atau undang-undang. Tindakan yang diambil berdasarkan atribusi yang sah memiliki kekuatan hukum yang mengikat. Namun, penggunaan kewenangan atribusi dapat menjadi subjek peninjauan yudisial (judicial review) jika dianggap melampaui batas-batas hukum atau disalahgunakan.  
• Mandat: Konsekuensi hukum utama dari mandat adalah bahwa pemberi mandat tetap bertanggung jawab secara hukum atas tindakan yang dilakukan oleh penerima mandat. Penerima mandat bertindak atas nama dan untuk kepentingan pemberi mandat, sehingga secara hukum, tindakan tersebut dianggap sebagai tindakan pemberi mandat.  
• Delegasi Kewenangan: Dalam hal delegasi, penerima delegasi (delegataris) memikul tanggung jawab hukum penuh atas tindakan yang diambil dalam pelaksanaan kewenangan yang didelegasikan. Pemberi delegasi (delegans) umumnya tidak lagi bertanggung jawab atas tindakan tersebut, kecuali jika terjadi penyalahgunaan wewenang atau pelanggaran hukum lainnya oleh penerima delegasi. Namun, delegator memiliki hak untuk mencabut delegasi berdasarkan asas contrarius actus. Keabsahan delegasi itu sendiri dapat dipersoalkan secara hukum jika tidak memenuhi persyaratan yang ditentukan oleh peraturan perundang-undangan atau jika melampaui batas kewenangan atribusi yang dimiliki oleh delegator.  

8. Dasar Hukum yang Relevan di Indonesia

Beberapa dasar hukum yang relevan di Indonesia mendasari konsep kewenangan atribusi, mandat, dan delegasi menurut interpretasi para ahli hukum:

• Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945): Sebagai konstitusi negara, UUD 1945 merupakan sumber utama kewenangan atribusi bagi berbagai lembaga negara dan pejabat tinggi negara, seperti Presiden, Mahkamah Agung, dan Mahkamah Konstitusi. Pembagian kekuasaan antar cabang pemerintahan dan pembentukan lembaga-lembaga negara dalam UUD 1945 secara implisit dan eksplisit memberikan kewenangan atribusi kepada organ-organ tersebut.  
• Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan: Undang-undang ini secara eksplisit mendefinisikan konsep atribusi, delegasi, dan mandat dalam Pasal 1 angka 22, 23, dan 24. Undang-undang ini menjadi dasar hukum penting dalam memahami dan menerapkan ketiga konsep tersebut dalam praktik administrasi negara di Indonesia.  
• Undang-Undang Sektoral Lainnya: Berbagai undang-undang sektoral yang mengatur tentang organisasi dan fungsi lembaga-lembaga negara atau bidang-bidang pemerintahan tertentu juga mengandung ketentuan-ketentuan yang memberikan kewenangan atribusi kepada organ atau pejabat yang bersangkutan. Contohnya adalah Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang mengatur kewenangan pemerintah daerah dan kepala daerah , serta Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (sebagaimana telah diubah) yang mengatur kewenangan peradilan tata usaha negara.  
• Peraturan Perundang-undangan di Bawah Undang-Undang: Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah, dan peraturan perundang-undangan lainnya di tingkat bawah seringkali menjadi dasar hukum untuk delegasi kewenangan. Peraturan-peraturan ini dapat secara spesifik mengatur bagaimana dan kepada siapa suatu kewenangan yang telah diatribusikan dapat didelegasikan.  

9. Kesimpulan

Kewenangan atribusi, mandat, dan delegasi merupakan tiga konsep fundamental dalam hukum administrasi negara Indonesia yang menjelaskan bagaimana organ-organ pemerintahan dan pejabat negara memperoleh dan melaksanakan kekuasaan mereka. Kewenangan atribusi adalah pemberian kewenangan yang orisinal dan langsung dari konstitusi atau undang-undang kepada suatu badan atau pejabat negara. Mandat adalah penugasan dari atasan kepada bawahan untuk bertindak atas nama dan tanggung jawab atasan. Delegasi kewenangan adalah pelimpahan kewenangan yang sudah ada dari suatu badan atau pejabat kepada badan atau pejabat lain, dengan konsekuensi beralihnya tanggung jawab kepada penerima delegasi.

Perbedaan utama di antara ketiga konsep ini terletak pada sumber kewenangan, mekanisme transfer kewenangan, dan alokasi tanggung jawab. Pemahaman yang akurat mengenai perbedaan ini sangat penting untuk memastikan legalitas setiap tindakan administrasi negara dan untuk menetapkan pertanggungjawaban yang tepat. Dengan memahami sumber dan jenis kewenangan yang digunakan dalam setiap tindakan pemerintahan, diharapkan tercipta kepastian hukum dan penyelenggaraan pemerintahan yang sesuai dengan prinsip-prinsip negara hukum yang dianut oleh Indonesia.

Mengenal Hukum Administrasi Negara

 

1. Pendahuluan

Mendefinisikan Hukum Administrasi Negara

Hukum Administrasi Negara (HAN) merupakan cabang ilmu hukum yang secara fundamental mengatur tindakan dalam menyelenggarakan suatu negara. Berbagai ahli hukum telah mencoba merumuskan definisi yang komprehensif mengenai HAN. Oppenheim mendefinisikannya sebagai kumpulan ketentuan yang mengikat badan-badan pemerintahan, baik di tingkat tinggi maupun rendah, ketika badan-badan tersebut menggunakan wewenang yang diberikan oleh Hukum Tata Negara . Definisi ini menekankan pada batasan wewenang yang diberikan oleh HTN dan bagaimana badan administrasi negara terikat oleh ketentuan hukum saat menjalankan wewenang tersebut.  

E. Utrecht memberikan pengertian HAN sebagai hukum yang menguji hubungan hukum istimewa yang diadakan agar para pejabat administrasi negara dapat melaksanakan tugas-tugas mereka secara khusus . Definisi ini menyoroti adanya hubungan hukum yang berbeda dari hubungan hukum biasa, yang memungkinkan pejabat negara menjalankan fungsi pemerintahan. A.M. Donner mendefinisikan HAN sebagai hukum yang secara spesifik mempelajari seluk beluk organisasi dan fungsi administrasi negara . Bachsan Mustofa melihat HAN sebagai gabungan jabatan yang dibentuk dan disusun secara bertingkat yang diserahi tugas melakukan sebagian dari pekerjaan pemerintahan dalam arti luas yang tidak diserahkan pada badan pembuat undang-undang dan badan kehakiman .  

De La Bascecoir Anan mendefinisikan HAN sebagai himpunan peraturan tertentu yang menjadi sebab negara berfungsi atau bereaksi, dan peraturan tersebut mengatur hubungan antara warga negara dengan pemerintah . J.H.P. Beltefroid menyatakan bahwa HAN adalah keseluruhan aturan tentang cara bagaimana alat pemerintahan dan badan kenegaraan serta majelis pengadilan tata usaha hendak memenuhi tugasnya . Muhammad Adiguna Bimasakti menjelaskan bahwa HAN adalah cabang hukum yang mengatur struktur, proses, dan praktik administratif dalam suatu negara, melibatkan interaksi antara pejabat atau badan pemerintahan dengan individu atau badan hukum lainnya dalam berbagai aspek administratif .  

Definisi lain dari A.A.H. Strungkens menyebutkan bahwa HAN adalah aturan-aturan yang menguasai tiap-tiap cabang kegiatan penguasa sendiri . J.P. Hooykaas mendefinisikan HAN sebagai ketentuan-ketentuan mengenai campur tangan dan alat-alat perlengkapan negara dalam lingkungan swasta . Sir W. Ivor Jennings menyatakan bahwa HAN adalah hukum yang berhubungan dengan administrasi negara, yang menentukan organisasi kekuasaan dan tugas-tugas dari pejabat-pejabat administrasi . Marcel Waline mendefinisikan HAN sebagai keseluruhan aturan-aturan yang menguasai kegiatan-kegiatan alat-alat perlengkapan negara yang bukan alat perlengkapan perundang-undangan atau kekuasaan kehakiman, serta menentukan luas dan batas-batas kekuasaan alat-alat perlengkapan tersebut, baik terhadap warga negara maupun badan hukum . Prajudi Atmosudirdjo merumuskan HAN sebagai hukum mengenai operasi dan pengendalian dari kekuasaan-kekuasaan administrasi atau pengawasan terhadap penguasa administrasi . Secara sederhana, HAN juga dikenal sebagai cabang ilmu hukum yang mempelajari tindakan dalam menyelenggarakan sebuah negara . Rochmat Soemitro mengemukakan bahwa HAN meliputi segala sesuatu mengenai pemerintahan, yaitu seluruh aktivitas pemerintah yang tidak termasuk pengundangan dan peradilan .  

Perkembangan definisi-definisi ini dari waktu ke waktu menunjukkan evolusi pemahaman tentang peran negara. Pada awalnya, fokus mungkin lebih kepada pembatasan kekuasaan negara, namun seiring dengan perkembangan negara menjadi negara kesejahteraan, definisi HAN juga mencakup aspek pelayanan publik dan hubungan yang kompleks antara negara dan warga negara . Selain itu, perlu dicatat bahwa istilah "administratiefrecht" diterjemahkan ke dalam berbagai istilah di Indonesia, seperti "hukum administrasi," "hukum tata usaha negara," dan "hukum tata pemerintahan," yang dapat menimbulkan potensi ambiguitas konseptual . Oleh karena itu, pemahaman yang jelas dan konsisten terhadap terminologi ini sangat penting dalam studi dan praktik HAN di Indonesia.  

Pentingnya dan Peran Hukum Administrasi Negara dalam Sistem Hukum Indonesia

Hukum Administrasi Negara memegang peranan yang sangat penting dalam sistem hukum Indonesia. Keberadaannya esensial untuk mengatur pelaksanaan kekuasaan negara dan mencegah terjadinya penyalahgunaan wewenang oleh aparatur pemerintah . HAN memastikan bahwa penyelenggaraan negara berjalan sesuai dengan prinsip-prinsip tata kelola pemerintahan yang baik (good governance), termasuk transparansi, akuntabilitas, dan efisiensi dalam administrasi publik .  

Lebih lanjut, HAN berfungsi untuk melindungi hak-hak warga negara dalam interaksi mereka dengan pemerintah . Sebagai negara hukum (negara hukum) , Indonesia mendasarkan seluruh tindakan pemerintah pada hukum yang berlaku, dan HAN menyediakan kerangka hukum spesifik untuk tindakan-tindakan administratif. Dengan demikian, HAN memberikan landasan legal bagi tindakan dan kebijakan pemerintah , sekaligus menjaga keseimbangan antara otoritas pemerintah dan hak-hak warga negara . Pada akhirnya, HAN memfasilitasi implementasi kebijakan publik dan pencapaian tujuan-tujuan negara secara tertib dan sah .  

Hubungan antara Hukum Administrasi Negara dan Hukum Tata Negara

Hukum Administrasi Negara memiliki hubungan yang erat dan tidak terpisahkan dengan Hukum Tata Negara (HTN). Secara umum, HAN dianggap sebagai hukum operasional yang berasal dari HTN . HTN menetapkan struktur fundamental dan pembagian kekuasaan dalam negara, termasuk pembentukan lembaga-lembaga negara. Sementara itu, HAN mengatur fungsi dan operasi dari lembaga-lembaga negara tersebut, terutama dalam menjalankan tugas-tugas pemerintahan .  

Dapat dikatakan bahwa HTN adalah hukum mengenai struktur negara (Staatsinrichtingsrecht), sedangkan HAN adalah hukum mengenai negara dalam keadaan bergerak (Staats in Beveging) . HTN memberikan wewenang kepada organ-organ negara, dan HAN mengatur bagaimana wewenang tersebut harus dilaksanakan oleh badan-badan administrasi negara . Hubungan ini bersifat hierarkis dan komplementer, di mana HTN menyediakan kerangka konstitusional dan legal yang mendasar, dan HAN mengisi kerangka tersebut dengan aturan-aturan dan prosedur operasional untuk administrasi negara. Perubahan dalam HTN, seperti amandemen konstitusi, dapat secara langsung memengaruhi HAN dengan mengubah kewenangan dan tanggung jawab badan-badan administratif.  

2. Ruang Lingkup Hukum Administrasi Negara di Indonesia

Gambaran Umum Bidang-Bidang yang Diatur oleh Hukum Administrasi Negara

Ruang lingkup Hukum Administrasi Negara di Indonesia sangat luas, mencakup berbagai aspek penyelenggaraan negara. Secara umum, HAN mengatur aparatur pemerintah dalam melaksanakan tugas-tugas negara serta interaksi antara pejabat atau badan pemerintahan dengan warga negara atau badan hukum lainnya . HAN juga mencakup seluruh aktivitas pemerintah yang tidak termasuk dalam fungsi legislasi dan yudisial , serta operasi dan pengendalian kekuasaan-kekuasaan administrasi . Pengawasan terhadap penguasa administrasi juga merupakan bagian integral dari ruang lingkup HAN . Keluasan ruang lingkup ini mencerminkan keterlibatan negara modern yang semakin mendalam dalam berbagai aspek kehidupan masyarakat .  

Aspek-Aspek Spesifik: Hukum Kelembagaan, Hukum Acara, dan Hukum Administrasi Materiil

Ruang lingkup HAN dapat dipecah menjadi beberapa aspek spesifik, termasuk hukum kelembagaan (organisasi), hukum acara (prosedur), dan hukum administrasi materiil.

• Hukum Kelembagaan (Organisasi): Aspek ini mengatur pembentukan, struktur, dan tata kerja badan-badan administrasi negara, baik di tingkat pusat maupun daerah . Ini termasuk peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan lembaga-lembaga negara seperti Lembaga Administrasi Negara (LAN) . Struktur hierarkis administrasi pemerintahan di Indonesia merupakan ciri khas hukum kelembagaan.  
• Hukum Acara (Prosedur): Aspek ini mengatur proses dan tata cara yang harus diikuti oleh badan-badan administrasi negara dalam membuat keputusan dan melakukan tindakan . Prinsip-prinsip seperti pemberitahuan, kesempatan untuk didengar, dan transparansi merupakan bagian penting dari hukum acara administrasi . Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan merupakan landasan hukum utama dalam mengatur prosedur administrasi di Indonesia .  
• Hukum Administrasi Materiil: Aspek ini berkaitan dengan isi dan keabsahan tindakan dan keputusan administrasi negara, termasuk regulasi di berbagai bidang seperti perizinan, lingkungan hidup, dan standar keamanan . Hukum ini juga mencakup peraturan mengenai kepegawaian negara dan keuangan negara . Perkembangan hukum administrasi materiil sangat dipengaruhi oleh kompleksitas masyarakat modern dan peran negara yang semakin meluas dalam berbagai sektor.  

Prajudi Atmosudirdjo membagi ruang lingkup HAN menjadi enam bidang utama yang sering dikutip, yaitu: (1) Hukum tentang dasar-dasar dan prinsip-prinsip umum dari administrasi negara; (2) Hukum tentang organisasi negara; (3) Hukum tentang aktivitas-aktivitas dari administrasi negara, terutama yang bersifat yuridis; (4) Hukum tentang sarana-sarana dari administrasi negara, terutama mengenai kepegawaian negara dan keuangan negara; (5) Hukum administrasi pemerintah daerah dan wilayah; dan (6) Hukum tentang peradilan administrasi negara . Pembagian ini memberikan kerangka kerja yang komprehensif untuk memahami berbagai aspek yang tercakup dalam HAN.  

Selain itu, ahli lain seperti Kusumadi Pudjosewojo menawarkan kategorisasi yang berbeda, termasuk Hukum Tata Pemerintahan, Hukum Tata Keuangan (termasuk Hukum Pajak), Hukum Hubungan Luar Negeri, serta Hukum Pertahanan dan Keamanan Umum . Sementara itu, pakar dari luar negeri seperti Walther Burekhardt membagi HAN menjadi Hukum Kepolisian, Hukum Perlembagaan, dan Hukum Keuangan . Perbedaan dalam kategorisasi ini menunjukkan beragamnya perspektif dalam memahami dan mengklasifikasikan ruang lingkup Hukum Administrasi Negara.  

3. Sumber-Sumber Hukum Administrasi Negara di Indonesia

Sumber hukum administrasi negara di Indonesia dapat diklasifikasikan menjadi sumber hukum formal dan sumber hukum lainnya.

Sumber Hukum Formal

• Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945): Sebagai hukum dasar tertinggi di Indonesia, UUD 1945 menyediakan prinsip-prinsip fundamental bagi penyelenggaraan administrasi negara . Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 menegaskan bahwa Indonesia adalah negara hukum (negara hukum) , yang menjadi landasan utama bagi seluruh tindakan administrasi negara. Prinsip kedaulatan rakyat yang dilaksanakan menurut UUD juga memiliki implikasi langsung terhadap HAN, karena kekuasaan pemerintah harus dijalankan secara sah dan bertanggung jawab kepada rakyat .  
• Undang-Undang (UU): Berbagai undang-undang yang disahkan oleh legislatif menjadi sumber hukum administrasi negara. Salah satu undang-undang yang sangat penting adalah Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP) . UU ini bertujuan untuk meningkatkan kualitas penyelenggaraan pemerintahan, mencegah praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme, serta mengatur berbagai aspek administrasi pemerintahan seperti prosedur pengambilan keputusan, kewenangan pemerintah, dan penyelesaian sengketa . Selain itu, terdapat undang-undang lain yang mengatur bidang-bidang administrasi negara yang spesifik .  
• Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu): Perppu dikeluarkan oleh Presiden dalam keadaan mendesak dan memerlukan persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) pada masa sidang berikutnya . Contohnya adalah Perppu tentang Cipta Kerja . Penggunaan Perppu menunjukkan kemampuan eksekutif untuk bertindak cepat dalam situasi genting, namun tetap memerlukan pengawasan legislatif untuk menjaga akuntabilitas.  
• Peraturan Pemerintah (PP): PP dikeluarkan oleh Pemerintah untuk melaksanakan ketentuan undang-undang . PP memuat aturan-aturan yang lebih rinci dan teknis mengenai implementasi suatu undang-undang dalam praktik administrasi. Contohnya adalah Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2024 tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2020 tentang Penyelenggaraan Tabungan Perumahan Rakyat .  
• Peraturan Presiden (Perpres): Perpres dikeluarkan oleh Presiden untuk mengatur hal-hal yang berkaitan dengan pelaksanaan kekuasaan pemerintahan . Contohnya adalah Peraturan Presiden Nomor 93 Tahun 2024 tentang Lembaga Administrasi Negara . Perpres merupakan instrumen penting bagi Presiden sebagai kepala administrasi negara untuk mengorganisir dan mengarahkan jalannya pemerintahan.  
• Peraturan Daerah (Perda): Perda dikeluarkan oleh pemerintah daerah (provinsi dan kabupaten/kota) untuk mengatur urusan pemerintahan daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi . Perda tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya . Perda mencerminkan prinsip otonomi daerah di Indonesia, memungkinkan daerah untuk mengatur urusan lokal mereka sesuai dengan kebutuhan dan kondisi spesifik masing-masing.  

Sumber Hukum Lainnya

• Yurisprudensi: Putusan-putusan hakim yang telah berkekuatan hukum tetap dan diikuti oleh hakim-hakim lain dalam perkara yang serupa . Meskipun Indonesia menganut sistem hukum civil law yang menjadikan undang-undang sebagai sumber hukum utama, yurisprudensi, terutama dari Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) dan Mahkamah Agung, memiliki peran yang semakin penting dalam menafsirkan dan mengembangkan hukum administrasi negara . Konsep "hakim aktif" dalam peradilan tata usaha negara memungkinkan hakim untuk melengkapi dan memperkaya hukum administrasi negara melalui putusan-putusannya .  
• Doktrin Hukum: Pendapat dan tulisan para ahli hukum yang memiliki pengaruh dalam perkembangan dan penafsiran hukum administrasi negara . Meskipun tidak mengikat secara formal, doktrin hukum dapat menjadi sumber inspirasi dan argumentasi bagi pembentukan undang-undang, pembuatan kebijakan, dan putusan pengadilan.  
• Kebiasaan Administrasi Negara: Praktik-praktik dan konvensi-konvensi yang berulang dalam penyelenggaraan administrasi negara dan dianggap mengikat . Contohnya adalah format atau bentuk tertentu dari suatu keputusan administrasi . Kebiasaan ini dapat mengisi kekosongan hukum atau memberikan pedoman dalam situasi di mana peraturan perundang-undangan tidak secara eksplisit mengatur.  
• Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB): Prinsip-prinsip tidak tertulis yang menjadi landasan bagi tindakan dan keputusan administrasi negara, seperti asas legalitas, asas perlindungan hak asasi manusia, asas kepastian hukum, asas kecermatan, asas proporsionalitas, dan asas tidak menyalahgunakan wewenang. AUPB kini banyak dikodifikasikan dalam undang-undang seperti UU AP, yang menegaskan bahwa penyelenggaraan administrasi pemerintahan harus didasarkan pada prinsip-prinsip ini .  

Tabel: Sumber-Sumber Hukum Administrasi Negara di Indonesia

Kategori Sumber Hukum	Sumber Hukum Spesifik	Deskripsi/Signifikansi
Formal	UUD 1945	Hukum dasar tertinggi
Formal	Undang-Undang (UU)	Dikeluarkan oleh legislatif
Formal	Perppu	Dikeluarkan dalam keadaan mendesak
Formal	Peraturan Pemerintah (PP)	Melaksanakan UU
Formal	Peraturan Presiden (Perpres)	Mengatur pelaksanaan kekuasaan eksekutif
Formal	Peraturan Daerah (Perda)	Mengatur urusan pemerintahan daerah
Lainnya	Yurisprudensi	Putusan hakim yang mengikat
Lainnya	Doktrin Hukum	Pendapat para ahli hukum
Lainnya	Kebiasaan Administrasi Negara	Praktik yang dianggap mengikat
Lainnya	AUPB	Prinsip-prinsip umum pemerintahan yang baik

 

4. Prinsip-Prinsip Umum Hukum Administrasi Negara

Hukum Administrasi Negara di Indonesia didasarkan pada sejumlah prinsip umum yang menjadi pedoman dalam penyelenggaraan pemerintahan. Prinsip-prinsip ini bertujuan untuk mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik, adil, dan sesuai dengan hukum.

Asas Legalitas

Asas legalitas merupakan prinsip fundamental yang mengharuskan setiap tindakan pemerintah didasarkan pada hukum dan peraturan perundang-undangan yang berlaku . Prinsip ini menjamin bahwa pemerintah tidak bertindak sewenang-wenang dan setiap penggunaan kekuasaan memiliki dasar hukum yang sah. Asas legalitas tidak hanya menuntut adanya dasar hukum formal untuk setiap tindakan pemerintah, tetapi juga mensyaratkan bahwa tindakan tersebut harus sesuai dengan batas-batas wewenang yang diberikan oleh hukum. Tindakan pemerintah yang melampaui wewenang (ultra vires) akan dianggap tidak sah. Dengan demikian, asas legalitas menjadi landasan utama untuk melindungi warga negara dari tindakan pemerintah yang tidak berdasarkan hukum.  

Asas Perlindungan Hak Asasi Manusia

Asas perlindungan hak asasi manusia (HAM) mewajibkan badan-badan administrasi negara untuk menghormati dan melindungi hak-hak dasar yang dijamin oleh Konstitusi dan instrumen-instrumen HAM internasional dalam setiap tindakan dan keputusannya . Integrasi prinsip HAM ke dalam HAN mencerminkan pengakuan terhadap martabat dan otonomi individu dalam konteks kekuasaan negara. Asas ini mengharuskan badan-badan administrasi negara untuk mempertimbangkan implikasi HAM dari kebijakan dan tindakan mereka. Contohnya, dalam proses perizinan atau penegakan hukum, badan administrasi negara harus memastikan bahwa hak-hak individu seperti hak atas informasi, hak atas privasi, dan hak atas proses hukum yang adil dihormati.  

Asas Kepastian Hukum

Asas kepastian hukum menghendaki agar hukum bersifat jelas, dapat diprediksi, dan diterapkan secara konsisten . Prinsip ini memungkinkan individu dan badan hukum untuk memahami hak dan kewajiban mereka serta merencanakan tindakan mereka dengan keyakinan bahwa hukum akan diterapkan secara adil dan dapat diprediksi. Kepastian hukum menciptakan stabilitas dalam sistem hukum dan meningkatkan kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah. Faktor-faktor seperti peraturan yang tidak jelas atau penerapan hukum yang tidak konsisten dapat merusak kepastian hukum dalam administrasi negara.  

Asas Kecermatan

Asas kecermatan menuntut agar badan-badan administrasi negara bertindak dengan hati-hati, teliti, dan seksama dalam mengumpulkan informasi, mempertimbangkan faktor-faktor yang relevan, dan membuat keputusan . Prinsip ini bertujuan untuk mencegah terjadinya kesalahan dan memastikan bahwa keputusan yang diambil didasarkan pada informasi yang lengkap dan akurat. Kewajiban untuk bertindak cermat mengimplikasikan adanya tugas bagi badan administrasi negara untuk melakukan penyelidikan dan penilaian yang memadai sebelum mengambil tindakan, terutama ketika tindakan tersebut dapat memengaruhi hak atau kepentingan individu atau badan hukum.  

Asas Proporsionalitas

Asas proporsionalitas mensyaratkan adanya keseimbangan yang wajar antara sarana yang digunakan oleh administrasi negara dan tujuan yang ingin dicapai . Beban yang dikenakan kepada individu atau badan hukum tidak boleh tidak sebanding dengan kepentingan publik yang dilayani. Prinsip ini berfungsi sebagai pembatasan terhadap penggunaan kekuasaan administratif, mencegah pemerintah mengambil tindakan yang terlalu restriktif atau memberatkan ketika alternatif yang kurang memberatkan tersedia. Contoh penerapan asas proporsionalitas adalah dalam penjatuhan sanksi administratif, di mana beratnya sanksi harus sepadan dengan pelanggaran yang dilakukan.  

Asas Tidak Menyalahgunakan Wewenang

Asas tidak menyalahgunakan wewenang melarang badan-badan administrasi negara menggunakan kekuasaan mereka untuk tujuan selain yang telah ditetapkan secara hukum (detournement de pouvoir) atau bertindak secara sewenang-wenang atau tidak adil (willekeur/abus de droit) . Prinsip ini sangat penting untuk mencegah korupsi dan memastikan bahwa kekuasaan administratif digunakan secara bertanggung jawab dan etis, melayani kepentingan publik dan bukan motif pribadi atau tidak patut lainnya. Penyalahgunaan wewenang dapat terjadi dalam berbagai bentuk, seperti tindakan yang melampaui batas wewenang, tindakan yang bertentangan dengan tujuan wewenang diberikan, atau tindakan yang diambil karena pertimbangan yang tidak relevan.  

Tabel: Prinsip-Prinsip Umum Hukum Administrasi Negara

Nama Prinsip	Definisi/Penjelasan Singkat	Signifikansi/Tujuan
Asas Legalitas	Setiap tindakan pemerintah harus memiliki dasar hukum yang sah.	Mencegah tindakan sewenang-wenang pemerintah dan memastikan bahwa penggunaan kekuasaan memiliki landasan hukum yang jelas.
Asas Perlindungan Hak Asasi Manusia	Badan administrasi negara wajib menghormati dan melindungi hak-hak dasar yang dijamin oleh konstitusi dan instrumen HAM internasional.	Menjamin bahwa tindakan pemerintah tidak melanggar hak-hak fundamental individu dan badan hukum.
Asas Kepastian Hukum	Hukum harus jelas, dapat diprediksi, dan diterapkan secara konsisten.	Memungkinkan individu dan badan hukum untuk memahami hak dan kewajiban mereka, merencanakan tindakan, dan membangun kepercayaan terhadap sistem hukum.
Asas Kecermatan	Badan administrasi negara harus bertindak dengan hati-hati, teliti, dan seksama dalam membuat keputusan.	Mencegah kesalahan dalam pengambilan keputusan dan memastikan bahwa keputusan didasarkan pada informasi yang lengkap dan akurat.
Asas Proporsionalitas	Harus ada keseimbangan yang wajar antara sarana yang digunakan oleh pemerintah dan tujuan yang ingin dicapai. Beban yang dikenakan tidak boleh berlebihan.	Mencegah pemerintah mengambil tindakan yang terlalu memberatkan atau restriktif dibandingkan dengan tujuan yang ingin dicapai.
Asas Tidak Menyalahgunakan Wewenang	Badan administrasi negara dilarang menggunakan kekuasaan untuk tujuan selain yang telah ditentukan secara hukum atau bertindak sewenang-wenang.	Mencegah korupsi, kolusi, dan nepotisme, serta memastikan bahwa kekuasaan administratif digunakan secara etis dan bertanggung jawab untuk kepentingan publik.

 

5. Tindakan Hukum Administrasi Negara

Tindakan hukum administrasi negara merupakan perbuatan yang dilakukan oleh badan atau pejabat administrasi negara yang menimbulkan akibat hukum dalam bidang hukum publik. Tindakan hukum ini dapat bersifat sepihak maupun dua pihak.

Tindakan Hukum Sepihak (Beschikking)

Tindakan hukum sepihak, atau sering disebut beschikking, adalah tindakan hukum yang dilakukan oleh pemerintah berdasarkan hukum publik dan menimbulkan akibat hukum bagi pihak lain tanpa memerlukan persetujuan dari pihak tersebut . Beschikking memiliki karakteristik khusus, yaitu bersifat konkret (berkaitan dengan peristiwa hukum tertentu), individual (ditujukan kepada orang atau badan hukum tertentu), dan final (tidak memerlukan persetujuan atau tindakan lebih lanjut dari badan lain pada tingkat yang sama) . Keputusan ini biasanya berbentuk tertulis dan secara langsung menciptakan, mengubah, atau menghapuskan hak atau kewajiban bagi pihak yang dituju . Meskipun bersifat final dalam arti proses pengambilan keputusan di tingkat administrasi telah selesai, beschikking masih dapat diajukan upaya administratif atau gugatan ke pengadilan tata usaha negara.  

Contoh-contoh beschikking sangat beragam dan mencakup berbagai bidang administrasi negara, seperti pemberian atau pencabutan izin usaha (izin usaha), izin mendirikan bangunan (IMB), izin lingkungan, penetapan besaran pajak, pengangkatan atau pemberhentian pegawai negeri sipil, dan lain sebagainya . Luasnya cakupan contoh ini menunjukkan bahwa beschikking merupakan instrumen utama bagi administrasi negara untuk melaksanakan undang-undang dan kebijakan serta mengatur berbagai aspek kehidupan masyarakat dan perekonomian.  

Tindakan Hukum Dua Pihak (Perjanjian Publik)

Tindakan hukum dua pihak, atau perjanjian publik, adalah perjanjian yang dibuat oleh administrasi negara dengan pihak lain (individu, badan hukum, atau bahkan badan pemerintahan lain) berdasarkan hukum publik untuk mencapai tujuan-tujuan publik . Perjanjian ini diatur oleh prinsip-prinsip hukum administrasi dan seringkali melibatkan pelaksanaan kewenangan publik. Penggunaan perjanjian publik menunjukkan adanya tren menuju bentuk-bentuk tata kelola yang lebih kolaboratif, di mana negara menjalin hubungan kontraktual untuk menyediakan layanan publik atau mengelola sumber daya publik.  

Perbedaan mendasar antara perjanjian publik dan perjanjian privat yang diatur oleh hukum perdata terletak pada kapasitas para pihak, tujuan perjanjian, dan kerangka hukum yang mendasarinya . Perjanjian publik melibatkan negara yang bertindak dalam kapasitasnya sebagai otoritas publik, mengejar kepentingan publik, dan seringkali tunduk pada peraturan dan pengawasan hukum administrasi yang spesifik. Sementara itu, perjanjian privat melibatkan para pihak yang bertindak dalam kapasitas pribadi mereka dan terutama diatur oleh prinsip-prinsip hukum kontrak. Klasifikasi yang tepat sangat penting untuk menentukan rezim hukum yang berlaku, hak dan kewajiban para pihak, serta upaya hukum yang tersedia jika terjadi sengketa.  

Contoh-contoh perjanjian publik yang sering dibuat oleh administrasi negara meliputi kontrak pembangunan infrastruktur publik (misalnya, jalan, jembatan), perjanjian dengan perusahaan swasta untuk penyediaan layanan publik (misalnya, pengelolaan sampah, transportasi umum), dan konsesi yang diberikan untuk eksploitasi sumber daya alam . Perjanjian-perjanjian ini memiliki peran penting dalam penyediaan layanan publik yang esensial dan pengelolaan sumber daya nasional, seringkali melibatkan pertimbangan hukum dan komersial yang kompleks.  

6. Prosedur Administrasi dalam Pengambilan Keputusan

Prosedur administrasi dalam pengambilan keputusan oleh badan atau pejabat administrasi negara di Indonesia umumnya melibatkan beberapa tahapan. Meskipun prosedur spesifik dapat bervariasi tergantung pada jenis keputusan dan badan administrasi yang bersangkutan, terdapat pola umum yang biasanya diikuti. Proses ini umumnya dimulai dengan pengajuan permohonan atau inisiasi suatu masalah, diikuti oleh penelitian dan pemeriksaan oleh badan administrasi yang relevan. Salah satu aspek penting dalam prosedur administrasi adalah pemberian kesempatan kepada pihak yang berkepentingan untuk menyampaikan pendapat atau pembelaan (audi et alteram partem atau hak untuk didengar) . Setelah itu, pejabat atau badan administrasi yang berwenang akan mengambil keputusan, dan keputusan tersebut kemudian dikomunikasikan atau diberitahukan kepada pihak-pihak yang terkait .  

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan secara eksplisit menekankan pentingnya prinsip transparansi, akuntabilitas, dan keadilan dalam prosedur administrasi . Transparansi menuntut keterbukaan dan akses terhadap informasi mengenai proses dan keputusan administrasi. Akuntabilitas berarti bahwa badan-badan administrasi bertanggung jawab atas tindakan mereka. Keadilan memastikan bahwa prosedur yang diikuti bersifat imparsial dan adil bagi semua pihak yang terlibat. Pengkodifikasian prinsip-prinsip ini dalam undang-undang mencerminkan komitmen untuk memastikan bahwa pengambilan keputusan administratif tidak hanya sah secara hukum tetapi juga bertanggung jawab secara etis dan meningkatkan kepercayaan publik terhadap pemerintah.  

UU No. 30 Tahun 2014 juga mengatur berbagai aspek prosedural, termasuk kewenangan untuk mengambil keputusan, tata cara pengambilan keputusan, bentuk dan isi keputusan administrasi, serta hak dan kewajiban badan administrasi dan warga negara dalam proses administrasi . Selain itu, undang-undang ini memperkenalkan konsep-konsep penting seperti "Keputusan Berbentuk Elektronis" (Keputusan Elektronik) , yang mencerminkan semakin meningkatnya penggunaan teknologi dalam administrasi pemerintahan. Penggunaan prosedur administrasi elektronik diharapkan dapat meningkatkan efisiensi dan aksesibilitas layanan publik.  

7. Mekanisme Penyelesaian Sengketa Tata Usaha Negara

Sengketa tata usaha negara dapat timbul ketika individu atau badan hukum merasa bahwa hak-hak mereka telah dirugikan oleh tindakan atau keputusan badan atau pejabat administrasi negara. Terdapat dua mekanisme utama untuk menyelesaikan sengketa ini di Indonesia: upaya administratif dan peradilan tata usaha negara.

Upaya Administratif

Upaya administratif merupakan mekanisme penyelesaian sengketa di dalam lingkungan administrasi negara itu sendiri, sebelum melibatkan pengadilan. Pihak yang tidak puas dengan suatu keputusan administrasi seringkali memiliki pilihan untuk mengajukan keberatan (keberatan) kepada badan administrasi yang menerbitkan keputusan tersebut atau mengajukan banding (banding) kepada atasan pejabat atau badan yang lebih tinggi dalam hierarki administrasi . Prosedur dan jangka waktu untuk mengajukan upaya administratif biasanya diatur dalam peraturan perundang-undangan yang relevan dengan keputusan administrasi yang bersangkutan.  

Upaya administratif bertujuan untuk menyediakan cara penyelesaian sengketa yang lebih mudah diakses, lebih cepat, dan lebih murah dibandingkan dengan jalur pengadilan. Mekanisme ini juga memberikan kesempatan kepada badan administrasi untuk meninjau kembali keputusannya sendiri dan berpotensi memperbaiki kesalahan atau ketidakadilan secara internal . Namun, efektivitas upaya administratif dapat dibatasi oleh faktor-faktor seperti potensi bias dalam hierarki administrasi, kurangnya independensi otoritas peninjau, dan kemungkinan bahwa badan administrasi enggan untuk membatalkan keputusannya sendiri . Selain itu, ruang lingkup peninjauan dalam upaya administratif mungkin lebih sempit dibandingkan dengan peninjauan yudisial.  

Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN)

Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) merupakan pengadilan khusus yang dibentuk untuk memeriksa dan memutus sengketa antara individu atau badan hukum dengan badan atau pejabat administrasi negara mengenai keabsahan tindakan atau keputusan administrasi . Sistem PTUN di Indonesia terdiri dari pengadilan tingkat pertama (Pengadilan Tata Usaha Negara) dan pengadilan tingkat banding (Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara) yang berada di bawah Mahkamah Agung.  

Pihak yang merasa dirugikan oleh suatu keputusan administrasi (Beschikking) dapat mengajukan gugatan ke PTUN untuk meminta pengadilan melakukan peninjauan yudisial . Pengadilan akan memeriksa legalitas keputusan administrasi tersebut, mempertimbangkan apakah keputusan itu dibuat oleh pejabat atau badan yang berwenang, mengikuti prosedur yang benar, dan sesuai dengan peraturan perundang-undangan serta asas-asas umum pemerintahan yang baik . Alasan-alasan untuk mengajukan peninjauan yudisial biasanya meliputi dugaan ilegalitas, ketidakpatutan prosedural, penyalahgunaan kekuasaan, atau kesalahan faktual dalam keputusan administrasi. PTUN memiliki kewenangan untuk membatalkan keputusan administrasi yang melanggar hukum dan memerintahkan badan administrasi untuk mengambil tindakan korektif atau membayar ganti rugi. Proses peninjauan yudisial di PTUN memberikan mekanisme eksternal dan independen untuk mengawasi tindakan administrasi dan memastikan legalitasnya . Namun, litigasi di PTUN dapat melibatkan kompleksitas prosedural tertentu, seperti persyaratan standing (pihak yang memiliki kepentingan hukum yang cukup), batas waktu pengajuan gugatan yang ketat, dan aturan pembuktian yang berlaku di pengadilan administrasi .  

8. Konsep Pertanggungjawaban Hukum Administrasi Negara dan Mekanisme Pengawasannya

Konsep pertanggungjawaban hukum administrasi negara (tanggung jawab negara) menyatakan bahwa negara dapat dimintai pertanggungjawaban secara hukum atas kerugian atau kerusakan yang disebabkan oleh tindakan atau keputusan yang melanggar hukum yang diambil oleh badan atau pejabat administrasi negaranya . Tanggung jawab ini dapat timbul akibat tindakan yang bertentangan dengan hukum, cacat prosedural, atau merupakan penyalahgunaan kekuasaan. Pihak yang dirugikan memiliki hak untuk mencari upaya hukum, yang dapat berupa ganti rugi finansial atau perintah kepada badan administrasi untuk menghentikan tindakan yang melanggar hukum atau mengambil langkah-langkah spesifik untuk memperbaiki kerugian yang timbul . Pengakuan terhadap tanggung jawab negara merupakan aspek penting dalam memastikan akuntabilitas dalam administrasi publik.  

Terdapat berbagai mekanisme untuk mengawasi dan memastikan pertanggungjawaban administrasi negara di Indonesia:

• Pengawasan Internal dalam Badan Pemerintahan: Badan-badan pemerintahan biasanya memiliki mekanisme internal untuk memantau dan meninjau tindakan dan keputusan pejabat mereka guna memastikan kepatuhan terhadap hukum, peraturan, dan kebijakan internal . Mekanisme ini dapat berupa pengawasan hierarkis, audit internal, dan unit-unit khusus yang bertanggung jawab untuk mengawasi kepatuhan hukum.  
• Pengawasan Eksternal oleh Ombudsman: Di Indonesia, Ombudsman Republik Indonesia merupakan lembaga negara independen yang berwenang menerima dan menindaklanjuti pengaduan dari masyarakat mengenai dugaan maladministrasi oleh badan-badan pemerintahan dan penyedia layanan publik lainnya. Ombudsman dapat mengeluarkan rekomendasi untuk tindakan perbaikan dan memainkan peran penting dalam mempromosikan tata kelola pemerintahan yang baik dan akuntabilitas.
• Pengawasan Legislatif: Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) di tingkat nasional dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) di tingkat daerah melakukan pengawasan terhadap cabang eksekutif, termasuk fungsi-fungsi administratifnya, melalui berbagai mekanisme seperti hak interpelasi, hak angket, pembahasan anggaran, dan persetujuan undang-undang .  
• Peran Yudikatif dalam Menjamin Legalitas Administrasi: Seperti yang telah dibahas sebelumnya, Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) memainkan peran yang sangat penting dalam meninjau legalitas tindakan dan keputusan administrasi melalui proses peninjauan yudisial . Independensi dan imparsialitas yudikatif sangat penting untuk efektivitasnya dalam meminta pertanggungjawaban administrasi negara kepada supremasi hukum.  

9. Perbandingan Konsep Hukum Administrasi Negara di Indonesia dengan Negara Lain

Konsep Hukum Administrasi Negara di Indonesia, yang berakar pada tradisi hukum civil law yang diwariskan dari Belanda , memiliki kemiripan dan perbedaan dengan konsep yang berlaku di negara lain, baik dalam sistem hukum civil law maupun common law.  

Dalam sistem hukum civil law, seperti Belanda, Prancis, dan Jerman, hukum administrasi seringkali lebih terkodifikasi dalam undang-undang yang komprehensif, yang menguraikan prinsip-prinsip dan prosedur administrasi publik. Biasanya terdapat sistem pengadilan administrasi yang terpisah dan khusus untuk menyelesaikan sengketa antara warga negara dan negara . Prinsip legalitas, yang bersumber langsung dari undang-undang, seringkali menjadi landasan utama. Sistem Indonesia, dengan adanya PTUN, menunjukkan kesamaan dengan model ini.  

Di sisi lain, dalam sistem hukum common law, seperti Inggris dan Amerika Serikat, hukum administrasi lebih banyak berkembang melalui putusan pengadilan dan preseden yudisial. Meskipun undang-undang ada, pengadilan memainkan peran yang signifikan dalam mengembangkan dan menafsirkan prinsip-prinsip hukum administrasi. Peninjauan yudisial terhadap tindakan administrasi biasanya dilakukan oleh pengadilan umum, dengan fokus pada memastikan bahwa badan-badan administrasi telah bertindak sesuai dengan kewenangan mereka dan mengikuti prosedur yang adil . Meskipun Indonesia menganut sistem civil law, peran yurisprudensi yang semakin meningkat menunjukkan adanya titik temu dengan pendekatan common law.  

Meskipun terdapat perbedaan dalam perkembangan sejarah dan tradisi hukum, terdapat kecenderungan umum menuju konvergensi dalam prinsip-prinsip fundamental hukum administrasi di berbagai negara. Prinsip-prinsip seperti legalitas, keadilan, akuntabilitas, dan proporsionalitas secara luas diakui sebagai esensial untuk tata kelola pemerintahan yang baik, meskipun artikulasi dan penerapannya dapat bervariasi. Perbedaan mungkin tetap ada dalam hal ruang lingkup peninjauan yudisial, peran badan-badan administrasi, dan prosedur spesifik yang diikuti dalam pengambilan keputusan administratif.

Dengan mempelajari sistem hukum administrasi negara lain, Indonesia berpotensi belajar dari praktik terbaik internasional dalam berbagai bidang, seperti struktur dan fungsi pengadilan administrasi, ruang lingkup dan efektivitas peninjauan yudisial, mekanisme untuk mempromosikan transparansi dan akses informasi, serta pembentukan badan-badan pengawas independen. Mengadopsi atau mengadaptasi pendekatan yang berhasil dari yurisdiksi lain dapat membantu memperkuat sistem hukum administrasi negara Indonesia dan meningkatkan kemampuannya untuk mempromosikan tata kelola pemerintahan yang baik, melindungi hak-hak warga negara, dan memastikan supremasi hukum dalam lingkup administrasi.

10. Kesimpulan

Hukum Administrasi Negara merupakan pilar penting dalam sistem hukum Indonesia, yang mengatur hubungan antara pemerintah dan warga negara serta memastikan bahwa penyelenggaraan negara berjalan sesuai dengan prinsip-prinsip hukum dan tata kelola yang baik.

Sistem HAN di Indonesia, yang berakar pada tradisi civil law, terus berkembang seiring dengan dinamika masyarakat dan tantangan zaman. Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan merupakan langkah maju yang signifikan dalam mengkodifikasi prinsip-prinsip dan prosedur administrasi yang baik. Namun, tantangan tetap ada, terutama dalam hal penegakan hukum administrasi yang efektif, penguatan independensi dan kapasitas pengadilan administrasi, serta adaptasi terhadap perkembangan teknologi dan globalisasi.

Di masa depan, Hukum Administrasi Negara di Indonesia perlu terus beradaptasi untuk menghadapi tantangan-tantangan baru, seperti penggunaan kecerdasan buatan dalam administrasi publik, isu-isu lintas batas, dan tuntutan masyarakat yang semakin tinggi akan transparansi dan akuntabilitas pemerintah. Dengan terus belajar dari pengalaman negara lain dan memperkuat mekanisme internal serta eksternal pengawasan, Indonesia dapat membangun sistem hukum administrasi negara yang semakin kuat dan efektif dalam mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik dan melindungi hak-hak seluruh warga negara.